‘สุรนันทน์’ เตือนรัฐบาล ถ้ากู้มาแจก ก็เหมือนแจกยาแก้ปวด ใช้เงินหมดก็ปวดหัวต่อ

เมื่อวันที่ 19 พฤศจิกายน นายสุรนันทน์ เวชชาชีวะ อดีตรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีและอดีตเลขาธิการนายกรัฐมนตรี รัฐบาล น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร โพสต์ข้อความถึงนโยบายการเงินการคลังที่ควรจะเป็น ใจความว่า การถกเถียงเรื่องนโยบายดิจิทัลวอลเล็ต 10,000 บาท ของรัฐบาลที่กำลังเป็นไปอย่างเข้มข้น ทั้งยังมีฝ่ายค้าน โดยคุณธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ เสนอแนวทางการใช้เงิน 5 แสนกว่าล้าน ซึ่งดูผ่านๆ น่าจะเป็นเหตุเป็นผลมากกว่าการกู้เงินมาแจก

ในฐานะพอมีความรู้เศรษฐศาสตร์บ้าง เพราะทั้งเรียน และเคยรับราชการในสภาพัฒน์ฯ และยังมีโอกาสเป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีที่สั่งและปฏิบัติราชการ ทั้งสภาพัฒน์ฯ และสำนักงบประมาณ อยู่ช่วงเวลาหนึ่ง จึงใคร่ขอเสนอข้อคิดเห็นที่เป็น หลักคิดในการทำงบประมาณที่รักษาไว้ซึ่งวินัยทางการเงินการคลัง อันมีความสำคัญอย่างยิ่งที่จะทำให้เกิดความเชื่อใจและเชื่อมั่น (Trust and Confidence) ในระบบที่เป็นพื้นฐานต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ

ถ้าจะเริ่มที่หลักการของแหล่งเงินในการดำเนินนโยบายรัฐบาลของแต่ละประเทศนั้น อาจประกอบด้วยหลายแหล่งเงิน ทั้งงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ โดยแหล่งเงินหนึ่งที่รัฐบาลในหลายประเทศนำมาใช้ เพื่อเพิ่มพื้นที่ทางการคลังของประเทศ คือ แหล่งเงินทุนจากหนี้สิน (Debt Financing) หรือการกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินหรือผู้ให้กู้อื่นๆ (Loans) เพื่อเป็นแหล่งเงินทุนสำหรับใช้จ่ายในเรื่องต่างๆ โดยจะต้องชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยให้แก่ผู้ให้กู้ ดังนั้น เพื่อคงความสามารถในการชำระหนี้ รัฐบาลจึงควรนำเงินกู้ดังกล่าวไปลงทุนในโครงการที่จะก่อให้เกิดผลตอบแทนต่อการลงทุน (Return on Investment) ที่เป็นบวก หรือมีความคุ้มค่า ซึ่งอาจวัดได้จากการเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือการพัฒนาด้านสังคมที่ดีขึ้นก็เป็นได้

พูดภาษาง่ายๆ คือถ้าจะกู้ก็ต้องลงทุนในแผนงานหรือโครงการที่มีผลตอบแทนที่ชัดเจน วัดได้ ประมาณการได้ การกู้มาแจกประชาชน และใช้ภาษีประชาชนมาจ่ายคืนในจำนวนที่สูง เป็นเสมือนการแจกยาแก้ปวดหัว ใช้เงินหมดก็ปวดหัวต่อ ส่วนที่บอกว่าเศรษฐกิจจะเติบโตเท่านี้เท่านั้น ไม่มีอะไรเป็นหลักประกันที่ทำให้เกิดความเชื่อมั่นได้ ภายใต้เงื่อนไขที่ผันแปรสูงในเศรษฐกิจและการเมืองโลก

นักเศรษฐศาสตร์จะมองผลกระทบที่เป็นมหภาคและระยะยาว แต่นักการเมืองที่ใช้หลักประชานิยมจะมองเพียงระยะสั้นๆ ซึ่งไม่ได้หมายความว่านักเศรษฐศาสตร์ที่ออกมาค้านโครงการแจกเงินดิจิทัลจะใจไม้ไส้ระกำไม่เข้าใจความทุกข์ยากของประชาชน หากแต่ว่า ถ้าดำเนินนโยบายไปแล้ว สถานะความมั่นคงทางเศรษฐกิจโดยรวมย่ำแย่ การแก้ไขปัญหาจะยกเป็นทวีคูณ ทั้งทรัพยากรเมื่อใช้ไปแล้ว ติดลบไปแล้ว จะหาคืนมาแก้ปัญหาที่ถาโถมเข้ามาต่อเนื่องเหมือนคำโฆษณาชวนเชื่อของนักการเมืองที่ผลักดันนโยบายดังกล่าวก็ใช่ว่าจะง่าย

ดังนั้นในทางเศรษฐศาสตร์จึงต้องมีการวางกติกาเพื่อเป็นการรักษาวินัยทางการเงินการคลัง และจำกัดภาระจากการกู้เงิน รัฐบาลในหลายประเทศ ได้ใช้วิธีการดำเนินนโยบายในลักษณะเป็น Golden Rule of Government Spending หรือการตั้งกฎเกณฑ์ทางการคลังเกี่ยวกับการกู้เงินที่กำหนดให้รัฐบาลสามารถกู้ยืมเงินเพื่อนำมาใช้จ่ายรายจ่ายลงทุน (Capital Spending) ได้เท่านั้น โดยประเทศที่ได้กำหนดกฎดังกล่าว เช่น สหราชอาณาจักร (UK) กำหนดว่ารัฐบาลจะสามารถกู้เงินเพื่อนำมาใช้จ่ายด้านการลงทุน (Investment) ที่จะส่งผลตอบแทนในระยะยาวเท่านั้น ไม่สามารถนำมาใช้จ่ายเป็นรายจ่ายประจำ (Current Expenditure) ได้ โดยรายจ่ายประจำ และการใช้จ่ายเพื่อความจำเป็นในระยะสั้น ควรเป็นการใช้จ่ายจากงบประมาณ (ด้วยรายได้ภาษีหรือ Tax Revenue) แต่ก็มีข้อยกเว้นในกรณีที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจและการเงิน อาจยกเว้นการปฏิบัติตามกฎดังกล่าวได้ เช่นเดียวกันหลายมลรัฐในสหรัฐอเมริกา ได้มีการกำหนดหลักงบประมาณสมดุล (Balance Budget Amendment) โดยบังคับใช้กับรายจ่ายประจำ หรือเรียกว่า Current Budget Balance ดังนั้น รัฐบาลของรัฐนั้นๆ จึงสามารถกู้ยืมเงินเพื่อมาใช้จ่ายเป็นรายจ่ายลงทุนได้เท่านั้น

ทั้งนี้ ในกรณีของรัฐบาลกลางของสหรัฐอเมริกา แม้จะไม่ได้มีการกำหนด Golden Rule สำหรับการกู้เงิน แต่การกู้เงินของรัฐบาลสหรัฐ ส่วนใหญ่จะเป็นการกู้เพื่อนำมาลงทุนในโครงการที่ให้ผลตอบแทนด้านการลงทุนที่คุ้มค่า เช่น โครงการโครงสร้างพื้นฐาน โครงการด้านพลังงาน หรือด้านสาธารณสุข โดยจะต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา

สำหรับประเทศไทย ได้มีการกำหนดใน พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 มาตรา 20 (1) ว่างบประมาณรายจ่ายลงทุน ต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และต้องไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลของงบประมาณประจำปีนั้น ซึ่งมีความสอดคล้องกับ Golden Rule ข้างต้น นอกจากนี้ พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 มาตรา 21 กำหนดว่าการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้สำหรับงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณใด ให้กระทรวงการคลังกู้เป็นเงินบาทไม่เกินวงเงินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ และร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้น

หากพิจารณาในกรณีของปีงบประมาณ พ.ศ.2567 ที่กำหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายจำนวน 3.48 ล้านล้านบาท และรายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ จำนวน 118,320 ล้านบาท จึงมีกรอบวงเงินกู้สูงสุดเพื่อชดเชยการขาดดุล จำนวน 790,656 ล้านบาท ซึ่งตามกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2567 ที่ ครม.ได้มีมติเห็นชอบเมื่อ 18 ก.ย.66 กำหนดวงเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลไว้ จำนวน 693,000 ล้านบาท คงเหลือกรอบวงเงินขาดดุล จำนวน 97,656 ล้านบาท

จากข้อมูลข้างต้น แสดงให้เห็นว่า หากรัฐบาลมีความจำเป็นต้องดำเนินการออก พ.ร.บ.กู้เงิน เพื่อดำเนินการโครงการดิจิทัลวอลเล็ต ตามที่ได้มีการแถลงการณ์เมื่อวันที่ 10 พ.ย.66 นั้น เพื่อรักษาเสถียรภาพทางการคลัง และรักษาวินัยทางการเงินการคลัง สอดคล้องตามหลักสากล จึงควรพิจารณาผลตอบแทนจากการลงทุน (Return on Investment) ให้มีความคุ้มค่า โดยควรมีการประมาณการผลตอบแทนจากการลงทุนของการดำเนินโครงการดังกล่าว และเมื่อดำเนินการแล้วไม่เป็นไปตามประมาณการ ต้องมีผู้รับผิดต่อความเสียหายและภาระทางการคลังที่เกิดขึ้น รวมถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อเสถียรภาพทางการเงินและการคลังของประเทศ

อย่างไรก็ดี หากมีความจำเป็นต้องนำวงเงินดังกล่าวมาดำเนินการภายใต้กรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี ก็จะยังมีข้อจำกัดเรื่องกรอบวงเงินขาดดุลคงเหลือ ที่อาจไม่เพียงพอต่อการดำเนินโครงการ รวมถึงการใช้งบประมาณรายจ่ายมาดำเนินการนั้น จะทำให้รัฐบาลมีพื้นที่งบประมาณสำหรับการดำเนินการตามนโยบายอื่นลดลง ประกอบกับรัฐมีค่าใช้จ่ายที่จำเป็นต้องจ่ายตามกฎหมาย ตามสิทธิ ค่าใช้จ่ายในการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน และค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมเป็นจำนวนมาก

แม้แต่ Shopping List ของคุณธนาธรก็ติดเงื่อนไขนี้

แล้วรัฐบาลควรจะทำอย่างไรถ้าต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจ ผมมีข้อเสนอในใจ แต่ขอไว้ตอนหน้าครับ